Il sistema finanziario comunitario ha vissuto, sin dalla sua creazione all'inizio degli anni Cinquanta, un'evoluzione costante. I primi venti anni sono stati caratterizzati da diversi importanti cambiamenti: il processo di unificazione degli strumenti finanziari, il cammino verso l'autonomia finanziaria e la ricerca di un equilibrio istituzionale.

Prima di tutto, il processo di unificazione degli strumenti finanziari. Se, all'inizio, le diverse Comunità (CECA, CEE, CEEA) disponevano ciascuna del proprio bilancio, con il trattato di fusione del 1965, permangono solo due strumenti finanziari: il bilancio generale e il bilancio operativo CECA (Si ricorda che il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio scadrà nel 2002. Per quanto riguarda la successione della CECA in materia finanziaria si veda segnatamente la risoluzione del Consiglio 20 luglio 1998, Gazzetta ufficiale C 247, del 7 agosto 1998, pagine 5 e 6. La gestione dei beni della CECA sarà affidata alle Comunità rimanenti, rappresentate dalla Commissione che deve garantire che essi restino distinti dagli altri fondi comunitari. Inoltre, le entrate provenienti dalla gestione da parte della Commissione dei beni della CECA costituiranno un'entrata del bilancio generale, destinata a finanziare ricerche in materia di carbone e acciaio).

In secondo luogo, il cammino verso l'autonomia finanziaria. A parte i prelievi CECA, fino al 1970 il bilancio europeo era alimentato con contributi degli Stati. La decisione del 21 aprile 1970, rinnovata nel 1988 e nel 1994, ha istituito per la prima volta il sistema delle risorse proprie . Una nuova decisione relativa alle risorse proprie è stata adottata dal Consiglio nel settembre 2000 per sostituire la decisione relativa alle risorse proprie del 1994. I primi anni della politica finanziaria sono stati anche caratterizzati dallo sviluppo delle politiche comuni (creazione del Fondo europeo di orientamento e di garanzia (FEAOG, 1962) e del Fondo europeo di sviluppo regionale (FEDER, 1975)…).

Infine, la ricerca di un equilibrio istituzionale nell'esercizio dell'autorità di bilancio. Nel corso degli anni è aumentato il potere in materia di bilancio del Parlamento europeo. Tale potere è oggi ripartito tra il Consiglio e il Parlamento, che costituiscono i due rami dell'autorità di bilancio. Il Parlamento ha l'ultima parola sulle spese non obbligatorie, può respingere il bilancio ed è l'unico a dare scarico. Negli anni '70 tale equilibrio giuridico e istituzionale ha vissuto una situazione di crisi. La legittimità e il maggiore potere d'influenza acquisiti dal Parlamento europeo in seguito alla sua elezione a suffragio universale nel giugno 1979 hanno introdotto un fattore di tensione politica permanente tra il Consiglio e il Parlamento nel settore finanziario. Ciò ha reso estremamente difficile prendere decisioni in materia di bilancio creando numerosi incidenti : ritardi nell'adozione del bilancio e ricorso al regime dei dodicesimi provvisori, rigetto del bilancio da parte del Parlamento, ricorsi giurisdizionali dinanzi alla Corte di giustizia. Inoltre la confusione tra potere legislativo e potere finanziario ha generato diversi conflitti dal momento che venivano intraprese azioni senza base giuridica (trattato, direttiva, regolamento...) fondate unicamente su un articolo di bilancio. Inoltre, i problemi di squilibrio finanziario (differenza tra quanto un paese "dà" all'Unione europea e quanto "riceve" dalla Comunità grazie ai diversi programmi e politiche) sollevati dal Regno Unito hanno rappresentato un elemento fondamentale del dibattito politico dopo il 1974. Il problema degli squilibri di bilancio ricompare nel corso degli anni. In particolare, è la Germania a ripresentare il problema. Infine la crisi è aggravata dalla sempre maggiore inadeguatezza delle risorse alle esigenze della Comunità (erosione delle risorse proprie e potenziamento delle politiche).

Il nuovo slancio politico della Comunità dovuto al terzo allargamento alla Spagna e al Portogallo nel 1986, poi alla conclusione dell'Atto unico, trattato comunitario nel quale la Comunità ampliata si pone nuovi ambiziosi obiettivi (mercato unico, coesione economica e sociale…), ha indotto a realizzare, su una base politica risanata, una riforma approfondita del sistema finanziario della Comunità. Tale riforma è stata oggetto di una proposta globale, il "pacchetto Delors", presentato nel febbraio 1987 dalla Commissione. Tra i cambiamenti intervenuti, si ricordano :

Il massimale totale delle risorse proprie, per tutte le categorie di risorse, è fissato in percentuale del PNL di tutta l'Unione (e non più in funzione dell'IVA).
L'introduzione delle prospettive finanziarie , autentico quadro finanziario pluriennale. Tale sistema, inaugurato nel 1988, resta uno dei pilastri del sistema finanziario comunitario. Esso introduce un duplice massimale per le spese : il totale dei pagamenti del bilancio annuale non può superare il massimale globale espresso in percentuale del PNL dell'Unione (attualmente l'1,27%); il massimale relativo a ciascuna categoria di spese è pari ad un importo stabilito per ogni anno ed espresso in stanziamenti per impegni. Le attuali prospettive finanziarie, relative al periodo 2000-2006, sono allegate all'accordo interistituzionale concluso il 6 maggio 1999 tra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione.
Il prelievo IVA è stato corretto per tener conto della disparità delle strutture economiche (parte relativa del consumo nel PNL degli Stati membri).
E' introdotta una nuova categoria di risorse, complementare e stabilita in funzione del gettito delle altre risorse, che si basa sul PNL degli Stati membri.
E' stata trovata una soluzione, che dovrebbe essere definitiva, al problema britannico, in cui anche la Germania trova risposta alle sue rivendicazioni.
Le spese agricole sono contenute grazie all'introduzione della linea direttrice agricola (massimale della rubrica agricoltura fino alle prospettive finanziarie attuali; ora il massimale di questa rubrica è fissato in relazione alle previsioni di spese reali).
L'introduzione del tasso massimo di aumento (TMA) delle spese non obbligatorie, riguardo alle quali il Parlamento ha l'ultima parola, che serve a circoscrivere entro determinati limiti l'aumento delle spese.
Il bilancio di questa riforma sarà molto positivo. Grazie al concorso di circostanze economiche favorevoli, il "pacchetto Delors" ha portato a un'evoluzione ordinata delle spese (che resteranno al di sotto delle entrate disponibili) e al miglioramento della procedura e della gestione finanziaria.

Una delle sfide principali del bilancio comunitario consisterà sicuramente nell'accompagnamento finanziario del prossimo allargamento dell'Unione europea ai paesi dell'Europa centrale e orientale. E' una sfida di immense dimensioni dal momento che si tratta di contribuire all'integrazione dell'acquis comunitario in paesi in cui la struttura economica e sociale è spesso arretrata rispetto a quella dei paesi dell'Unione.

I principi finanziari

Il bilancio generale delle Comunità europee è disciplinato da una serie di principi ampiamente ispirati alle procedure finanziarie nazionali. Si tratta dei principi di unità, universalità, annualità, equilibrio e di specialità.

1) Il principio dell'unità

Secondo tale principio, tutte le entrate e le uscite devono trovarsi in un unico documento di bilancio al fine di garantire un controllo efficace delle condizioni di utilizzazione delle risorse comunitarie. Il sistema finanziario della Comunità è evoluto nel senso dell'unificazione degli strumenti finanziari. Mentre all'inizio le diverse Comunità (CECA, CEE, CEEA) disponevano di propri bilanci, con il trattato di fusione del 1970, permangono solo due strumenti finanziari: il bilancio generale e il bilancio operativo CECA. Ancora oggi, alcuni elementi finanziari della Comunità hanno un regime speciale : la politica estera e di sicurezza comune, il pilastro giustizia e affari interni, il Fondo europeo di sviluppo… Sono anche ammesse deroghe per gli organismi decentrati della Comunità (agenzie europee) che hanno un proprio bilancio. Le loro risorse provengono da una sovvenzione iscritta nel bilancio generale.

2) Il principio dell'universalità

Le entrate del bilancio costituiscono una massa comune che serve a finanziare indistintamente tutte le spese; è il principio dell'universalità del bilancio, sul quale si basano due regole caratteristiche del diritto finanziario : la non assegnazione e la non contrazione.

La regola non assegnazione prevede che le entrate del bilancio non debbano essere assegnate a spese determinate. Vengono tuttavia tollerate eccezioni a tale regola per alcuni programmi di ricerca o per il contributo dei paesi membri dello Spazio economico europeo a politiche precise.

La regola della non contrazione prevede che le entrate e le spese debbano essere iscritte in bilancio per l'importo integrale, senza contrazione tra di loro. Sono ammesse solo eccezioni di ordine tecnico finalizzate a semplificare la procedura.

3) Il principio dell'annualità

Tale principio stabilisce il vincolo delle operazioni ad un esercizio annuale, in modo da agevolare il controllo dell'attività dell'esecutivo comunitario. Tuttavia, è spesso necessario realizzare azioni pluriennali. In tal caso, ci si richiama al concetto di stanziamenti dissociati, che si dividono in stanziamenti di impegno e stanziamenti di pagamento.

Gli stanziamenti d'impegno coprono, durante l'esercizio in corso, il costo totale degli obblighi giuridici contratti per azioni la cui realizzazione si estende per più di un esercizio.

Gli stanziamenti di pagamento coprono, a concorrenza dell'importo iscritto in bilancio, le spese che derivano dall'esecuzione degli impegni contratti nel corso dell'esercizio e/o degli esercizi precedenti e sono oggetto di un'autorizzazione finanziaria annuale.

Lo scarto tra gli stanziamenti d'impegno e gli stanziamenti di pagamento è misurato mediante gli impegni residui (RAL - saldo residuo). Essi rappresentano lo sfalsamento temporale tra il momento in cui gli impegni sono contratti e il momento in cui i corrispondenti pagamenti vengono liquidati.

Sono ammesse deroghe al principio dell'annualità mediante il sistema dei riporti di stanziamenti. Per gli stanziamenti dissociati, gli stanziamenti non utilizzati alla fine dell'esercizio per il quale sono iscritti sono di norma annullati. A titolo eccezionale, possono essere riportati. Per gli stanziamenti non dissociati, è autorizzato il riporto di diritto all'esercizio successivo per gli stanziamenti che corrispondono a pagamenti ancora da effettuare su impegni contratti tra il 1° gennaio e il 31 dicembre.

Per quanto riguarda le entrate, ogni eventuale eccedenza rispetto all'insieme delle spese effettuate nel corso di un esercizio è riportata all'esercizio successivo. Vengono presi in considerazione solo gli importi riscossi tra il 1° gennaio e il 31 dicembre. Si tratta di un'applicazione rigorosa del principio.

4) Il principio dell'equilibrio

Conformemente al trattato, le entrate devono essere pari alle uscite nello stesso esercizio di bilancio. La Comunità non è autorizzata a ricorrere a prestiti per coprire il disavanzo.

Quando è adottato il bilancio, vi è un perfetto equilibrio tra entrate e uscite. Tuttavia, il bilancio è, per definizione, un bilancio di previsione, sia per le entrate che per le uscite. Non è quindi improbabile che l'esecuzione si discosti dalla previsione. In tale eventualità possono profilarsi due casi: prima possibilità : il saldo* è positivo e c'è un'eccedenza. E' il caso più comune. L'eccedenza viene allora riportata all'esercizio successivo. Seconda possibilità : il saldo* è negativo, c'è un deficit. Questo caso, piuttosto eccezionale, comporterà l'iscrizione di una spesa al bilancio successivo.

*Per saldo si intende la differenza tra l'insieme delle entrate riscosse a titolo dell'esercizio e l'importo dei pagamenti effettuati sugli stanziamenti dell'esercizio, aumentata dell'importo degli stanziamenti riportati dello stesso esercizio.

L'eccedenza è la situazione abituale del bilancio comunitario. Esiste così un meccanismo consistente nel finanziare le nuove spese mediante un anticipo sulle economie che saranno realizzate nel corso dell'esercizio anche se non è possibile sapere fin dall'adozione del bilancio quali saranno le voci che permetteranno tali economie. Si tratta della riserva negativa : un importo negativo è iscritto nel bilancio e deve essere coperto nel corso dell'esercizio con storni provenienti da capitoli che presenteranno delle eccedenze.

5) Il principio della specialità

Secondo questa regola, ogni stanziamento deve avere una precisa assegnazione ed essere destinato ad uno scopo specifico, al fine di evitare qualsiasi confusione tra i diversi stanziamenti all'atto dell'autorizzazione e dell'esecuzione (non può essere destinata alcuna spesa né alcuna entrata se non mediante l'imputazione a un articolo del bilancio). Ciò vale anche per le entrate che devono essere precisamente identificate. Il bilancio è strutturato in sezioni, titoli, capitoli, articoli e voci. La specialità, che è di competenza dell'autorità di bilancio, è legata ai capitoli. Qualsiasi storno da capitolo a capitolo è riservato all'autorità di bilancio.

La procedura annuale

La procedura annuale di bilancio è articolata in una serie di tappe che possono essere così sintetizzate :

Entro il 1° luglio Ogni istituzione stabilisce il proprio stato previsionale dettagliato delle spese, che la Commissione raggruppa nel progetto preliminare di bilancio.
Entro il 5 ottobre Il Consiglio dei ministri delibera sul progetto preliminare per stabilire il progetto di bilancio (dopo una concertazione preventiva con il Parlamento sulle spese obbligatorie).
Entro 45 giorni Il Parlamento esamina il progetto di bilancio. Possono verificarsi tre eventualità :

Il Parlamento non reagisce : il bilancio si considera approvato.

Il Parlamento approva il bilancio : la procedura è terminata.

Il Parlamento decide di apportare dei cambiamenti :

* Per le spese obbligatorie, presenterà proposte di modifica.
* Per le spese non obbligatorie, presenterà proposte di emendamento.
Entro 15 giorni In seconda lettura, il Consiglio esamina i punti sollevati dal Parlamento.

Per le spese non obbligatorie, il Consiglio ha il diritto di emendamento. In tal caso, il testo ritorna al Parlamento.

Per le spese obbligatorie, possono verificarsi due eventualità :

Le proposte di modifica del Parlamento comportano un aumento del bilancio globale. Tali modifiche potranno essere inserite in bilancio solo previo voto del Consiglio a maggioranza qualificata. Senza tale maggioranza le proposte vengono definitivamente respinte.

Le proposte di modifica del Parlamento non comportano un aumento del bilancio globale. In tal caso, solo un voto del Consiglio a maggioranza qualificata può opporsi a tali proposte. Il silenzio equivale a un'approvazione.

A fine procedura Il Parlamento ha il diritto dell'ultima parola sul bilancio comunitario. Il silenzio equivale a un'approvazione. Ha il diritto di modificare le spese non obbligatorie (nei limiti del TMA) a maggioranza assoluta dei membri e di tre quinti dei suffragi espressi. Il rigetto del bilancio richiede la maggioranza assoluta dei membri e i due terzi dei suffragi espressi.
Infine, il Parlamento adotta il bilancio.


Oltre al trattato vi sono anche altri elementi che disciplinano la procedura di bilancio, tra cui segnatamente gli accordi interistituzionali come quello del 6 maggio 1999 relativo alla disciplina di bilancio e al miglioramento della procedura di bilancio. Una delle principali innovazioni rese possibili da tale accordo è la partecipazione alla concertazione di bilancio del Parlamento, del Consiglio e della Commissione. Tale concertazione mira ad individuare e a risolvere nella misura del possibile i punti di conflitto della procedura di bilancio nell'ambito di negoziati organizzati in margine alle letture successive del Consiglio e del Parlamento.
Inoltre, il regolamento finanziario organizza, anch'esso, la procedura di bilancio.